10月24日,， 人社部社會保障研究所在北京召開 《社會保險法》 頒布5周年座談會。 會上發(fā)布了 《<社會保險法>實施情況評估研究報告》,； 胡曉義、 鄭功成等專家概述了 《社會保險法》 頒布5年來取得的成就,， 并對進一步完善社會保險法律體系提出建議,。 現(xiàn)將 《評估研究報告》 及部分專家觀點摘登如下， 以饗讀者———《社會保險法》頒布五周年座談會會場,。
2010年10月28日,， 全國人大常委會正式頒布了 《社會保險法》。 這是我國社會保險事業(yè)發(fā)展中具有里程碑意義的重要標志,。 《社會保險法》的實施,， 有力地促進了我國社會保險制度改革， 推動了社會保險事業(yè)蓬勃發(fā)展,， 同時也面臨著不少矛盾和問題,， 亟待研究解決。 為總結(jié) 《社會保險法》 頒布實施以來取得的成就,， 分析存在的突出問題,， 探討如何促進貫徹落實 《社會保險法》 并進一步完善相關(guān)政策措施， 今年以來,， 人社部社會保障研究所與北京、 黑龍江,、 山西,、 浙江、 四川和廣西等六個省 （自治區(qū),、 直轄市） 人社廳 （局） 以及清華大學法學院組成聯(lián)合課題組,， 對《社會保險法》 實施情況進行評估研究。 課題組通過實地調(diào)研,， 廣泛聽取有關(guān)各方的意見和建議， 開展問卷調(diào)查,， 對 《社會保險法》 實施情況進行了比較全面,、系統(tǒng)和客觀地評估。
《社會保險法》 頒布以來取得的成就
社會保險制度建設走向法制化,?！渡鐣ｋU法》 頒布后， 國務院和相關(guān)部委根據(jù)社保法授權(quán)和要求,， 制定出臺了40多個配套的法規(guī)政策， 為當前的制度建設提供了法律基礎,。 通過推動社保欺詐入刑,， 實現(xiàn)與刑法的銜接。
社會保險改革發(fā)展步伐加快,， 實現(xiàn)全民保障和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,。 《社會保險法》 頒布后， 在制度建設上,， 迅速實現(xiàn)了新農(nóng)保和城居保試點的全面推開， 并于2014年統(tǒng)一合并為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度， 今年啟動機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革,； 普遍開展醫(yī)療付費方式改革探索,， 推進異地就醫(yī)結(jié)算， 建立城鄉(xiāng)居民大病保險制度,，適度降低生育保險費率,； 將失業(yè)保險金領(lǐng)取人員納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，開展失業(yè)保險防失業(yè)促就業(yè)探索,， 將失業(yè)保險費率從3%降到2%； 修改《工傷保險條例》,， 提高待遇標準,， 制定建筑企業(yè)職工參加工傷保險辦法，完善工傷保險費率政策,， 降低總體費率水平。 在人群覆蓋方面,， 將農(nóng)民工納入職工社會保險體系， 推動被征地農(nóng)民參加社會保險,， 建立外國人參保制度,。 在實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民全覆蓋的同時， 注重制度整合,， 將分立的新農(nóng)保,、 城居保、 城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險整合為職工+居民養(yǎng)老保險,， 促進了制度的公平發(fā)展。 與此同時,， 制定完善跨地區(qū),、 跨制度養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策， 保障了流動人員的社保權(quán)益,。
基本解決歷史遺留問題,， 不斷擴大覆蓋范圍。 《社會保險法》 出臺后,， 國家全面解決了312萬國有企業(yè)老工傷問題， 集中解決了500萬未參保集體企業(yè)職工,、 “五七工” “家屬工” 的養(yǎng)老保障問題,， 596萬關(guān)閉破產(chǎn)國企退休職工的醫(yī)保問題， 以及200多萬其它關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員和困難企業(yè)職工醫(yī)保問題， 有效地化解了體制轉(zhuǎn)軌中的社會矛盾,。 另外,，各地依法擴面， 五項險種覆蓋范圍不斷擴大,。 截至9月底， 全國基本養(yǎng)老保險覆蓋8.52億人,， 其中職工養(yǎng)老保險制度3.5億人,， 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度5.02億人， 分別比2010年增加135%,、34%和389%,。 養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)達到2.29億人， 基本實現(xiàn)老有所養(yǎng)目標,。 全國基本醫(yī)療保險覆蓋6.58億人，比2010年增加了40%,。排除重復參保等情形,， 醫(yī)保覆蓋率超過95%，基本實現(xiàn)全民醫(yī)保,。 失業(yè),、 工傷和生育保險覆蓋人數(shù)分別達到1.71億人、2.11億人和1.78億人,， 比2010年增加了34%,、29%和40%,。
保障待遇水平逐步提高， 使公民共享發(fā)展成果,。2015年,， 企業(yè)退休人員養(yǎng)老金繼續(xù)得到調(diào)整， 月人均養(yǎng)老金達到2200多元,， 比2010年增長66%,。 全國1.46億城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準從每人每月55元提高至70元， 有27個省級政府及新疆生產(chǎn)建設兵團在全國標準之上增加了基礎養(yǎng)老金,， 提高后的月人均養(yǎng)老金水平超過100元。 職工和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障水平持續(xù)提高,， 政策范圍內(nèi)的住院費用支付比例分別達到80%和70%左右,。
社會保險基金實力增強,， 基金安全性顯著提高。 社保法出臺后,， 隨著更多的人參保和享受待遇,， 基金收支規(guī)模迅速擴大,。2014年,， 五項保險基金收入合計3.98萬億元,， 合計支出3.30萬億元， 累計結(jié)余5.25萬億元,，分別是2010年的2.1倍,、2.2倍和2.2倍。 依據(jù)社保法要求,， 加強基金監(jiān)督制度建設,， 推動網(wǎng)絡監(jiān)管， 開展社會監(jiān)督試點,， 建立懲防并舉機制,， 進一步提高了基金的安全程度,。
社保經(jīng)辦管理服務體系建設加快， 管理服務水平有了較大提升,。《社會保險法》 頒布后,， 社會保險管理服務體系不斷完善,， 并逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 行政村延伸,。 通過加強信息化,、標準化和規(guī)范化建設， 經(jīng)辦管理效能和服務水平得到較大提升,。 至今年9月底,，社?？ɡ塾嫲l(fā)行8.09億張。
依法參加社會保險的意識增強,，社會保險法治環(huán)境得到改善,。 隨著《社會保險法》 的出臺,， 企業(yè)和職工的保險意識增強。 問卷調(diào)查顯示,，90%以上企業(yè)職工參加了職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險,。 73%的調(diào)查對象表示對《社會保險法》 有所了解。 這既是社保法實施取得的成效,， 也進一步構(gòu)成了社保法實施的法治環(huán)境， 有利于社會保險法制化建設的不斷推進,。
《社會保險法》 實施過程中面臨的主要問題
一是部分配套政策和實施細則尚未制定出臺,。 譬如， 病殘津貼,、 遺屬撫恤金,、 失業(yè)保險關(guān)系轉(zhuǎn)接辦法、 視同繳費財政補貼政策等一直未出臺,。失業(yè)保險條例、 社?；宿k法等尚未依法修改,， 養(yǎng)老金和傷殘津貼銜接辦法以及補繳政策等不夠清晰。
二是部分條款可操作性差,， 執(zhí)行成本高,。 工傷保險先行支付和社會保險費強制征繳是社保法的兩大突破點， 但目前都進展緩慢,。 其中先行支付存在基金風險,、 道德風險和行政風險,， 強制征繳則因執(zhí)行成本高， 相關(guān)機構(gòu)配合度低而無法落實,。
三是部分條款雖有明確規(guī)定,， 但沒有得到全面執(zhí)行。 如雙基數(shù)繳費,、分段計發(fā)養(yǎng)老金,、 未就業(yè)配偶享受生育醫(yī)療待遇、 按用人單位平均工資發(fā)放女職工生育津貼,、 外國人參保等沒有得到普遍執(zhí)行,， 醫(yī)療保險關(guān)系因為只轉(zhuǎn)繳費年限、 不轉(zhuǎn)統(tǒng)籌基金而難以轉(zhuǎn)入,。 另外,， 不少地方規(guī)定非城鎮(zhèn)戶籍農(nóng)民工不能以個人身份參保， 造成其如無接受單位,，難以實現(xiàn)轉(zhuǎn)入,。
四是部分條款依法實施后， 帶來新的矛盾,。 依法擴面與私營小微企業(yè)無力參保之間的矛盾較大,。 在實行五險合征的地方， 一方面部分農(nóng)民工因為參保門檻高而未被納入在保障范圍之內(nèi),， 另一方面又有可能出現(xiàn)雙重參保情況。
五是法律援助之路漫長,， 職工維權(quán)不易,。 目前法院不受理社保糾紛的情況屢見不鮮， 通過勞動仲裁又經(jīng)常遭遇取證,、 執(zhí)行方面的困難,， 特別是職工發(fā)生工傷后， 如果用人單位推卸責任,，維權(quán)之路更為漫長艱難。
六是執(zhí)法強制力不足,。 一方面多頭執(zhí)法,， 導致職能分散。 比如新農(nóng)合由衛(wèi)計部門管理,， 征繳機構(gòu)不統(tǒng)一,。另一方面社保經(jīng)辦機構(gòu)執(zhí)法手段沒有保證， 由于沒有執(zhí)法證,， 有時難以進入企業(yè)稽核和欠費催繳,。 還有,， 相關(guān)部門缺乏配合。
對策建議
第一,， 要依法加快制定和修改完善相關(guān)法規(guī)政策,。 加快制定出臺病殘津貼、 遺屬撫恤金,、 視同繳費財政補貼政策,。 明確補繳政策， 設定補繳期限,。 明確傷殘津貼與養(yǎng)老金銜接辦法,。 完善外國人參保辦法。 加快修訂和完善 《失業(yè)保險條例》,、 社?；宿k法等法規(guī)政策， 以便與 《社會保險法》有關(guān)規(guī)定保持一致,。
第二,， 要完善現(xiàn)行規(guī)定， 使之更具可操作性,。 一是完善工傷保險先行支付規(guī)定,最根本的辦法是加快參保擴面工作,， 當前需要細化經(jīng)辦規(guī)程、 制定財務處理辦法,， 加強與相關(guān)部門的溝通。 二是完善社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策,。 對于機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù),， 實現(xiàn)視同繳費年限期間， 財政補貼同步轉(zhuǎn)移,。 農(nóng)民工將基本養(yǎng)老保險關(guān)系向戶籍地轉(zhuǎn)移時,， 不論是否有穩(wěn)定工作， 戶籍所在地社保經(jīng)辦機構(gòu)均應辦理轉(zhuǎn)入手續(xù),。 針對醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移對轉(zhuǎn)入地帶來的基金壓力,， 建議由中央財政轉(zhuǎn)移支付予以解決,。 三是完善社會保險費強制征繳辦法,。 協(xié)調(diào)相關(guān)部門制定社保經(jīng)辦機構(gòu)查詢參保單位銀行和金融機構(gòu)賬戶,， 申請劃撥賬戶金額， 以及申請法院強制執(zhí)行的具體辦法,。
第三,， 適時修改和完善 《社會保險法》 相關(guān)條款。 一是明確核心條款的規(guī)定,。 應當設定合理的繳費基數(shù),，將私營小微企業(yè)納入社平工資統(tǒng)計范圍， 實事求是確定最低繳費基數(shù),。 要增強繳費政策的靈活性,， 考慮到中小微企業(yè)在解決就業(yè)方面的貢獻， 可適當降低繳費負擔,； 允許困難企業(yè)緩繳或選擇急需險種參保,。 要完善制度設計，包括提高個人賬戶計息水平,，凍結(jié)最低養(yǎng)老金等,， 以刺激持續(xù)繳費。 同時,，要建立正常的待遇調(diào)整機制,。二是針對 《社會保險法》執(zhí)行反映出來的一些難以落實的規(guī)定， 進行新的立法審查,，以明確是否繼續(xù)執(zhí)行,。如未就業(yè)配偶享受生育醫(yī)療待遇、生育津貼標準以及養(yǎng)老金分段計發(fā)等,。三是針對超越法律規(guī)定的實踐，應通過修法予以明確,，以避免沒有法律依據(jù)或者違法,。如居民大病保險、新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的整合以及失業(yè)保險基金擴大支出范圍用于防失業(yè)促就業(yè)等,。
第四,，完善法律援助制度，保障職工權(quán)益,。一是拓展有關(guān)民事訴訟的法律援助渠道,。二是開放社會保險領(lǐng)域公益訴訟。三是從長遠看,，可以考慮借鑒國外經(jīng)驗，在調(diào)解仲裁機構(gòu)基礎上建立專門的勞動和社會保障法院,。
第五,， 完善社會保險執(zhí)法監(jiān)督體系，實現(xiàn)嚴格執(zhí)法,。一是明確社保經(jīng)辦機構(gòu)在征繳,、稽核、審核等方面的行政執(zhí)法權(quán),。 二是建議由國務院牽頭各部門,，建立社會保險依法行政分工合作機制,，明確相關(guān)部門的職責。三是加強行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接,。四是建議全國人大對各地各部門貫徹落實社會保險法情況進行執(zhí)法檢查,。
來源：中國勞動保障報
